Wdrażanie dyrektywy o sygnalistach w sądach na własną rękę – bez podstawy prawnej [STANOWISKO]

Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ “Solidarność” Pracowników Sądownictwa i Prokuratury – obserwując działania prezesów i dyrektorów sądów związane z wdrażaniem rozwiązań związanych z ochroną sygnalistów przedstawiła prezesom i dyrektorom sądów apelacyjnych stanowisko w tej sprawie. Jednocześnie zwróciliśmy się o przekazanie tego stanowiska podległym sądom.

I.

Dyrektywy unijne są aktem prawnym skierowanym do państw członkowskich. Oznacza to, że adresatem norm w nich zawartych jest państwo, nie zaś poszczególni obywatele, firmy czy in-statucie. Za włączenie dyrektywy do krajowego prawa odpowiada wyłącznie państwo.

II.

Co do zasady dyrektyw nie stosuje się bezpośrednio. Wyjątek dopuścił w swoich orzeczeniach Trybunał Sprawiedliwości UE, mając na względzie ochronę obywateli UE. Trybunał stwierdził, że można powoływać się na bezpośrednie stosowanie dyrektywy, jeśli dyrektywa ma bezpośredni skutek, jeśli jej przepisy są bezwarunkowe oraz wystarczająco jasne i precyzyjne, a jednocześnie, kiedy kraj UE takiej dyrektywy nie wprowadził do krajowego ustawodawstwa w wyznaczonym terminie. Co więcej, powoływanie się bezpośrednie może mieć jedynie skutek wertykalny, a to oznacza, że można się na nią powoływać tylko w stosunkach wobec Państwa, nie zaś np. w stosunkach pracownik-pracodawca (wyroki z dnia: 4 grudnia 1974 r., ws. van Duyn, 41/74; 5 kwietnia 1979 r., ws. Ratti, 148/78). Ponadto Trybunał Sprawiedliwości odma-wia stosowania zasady bezpośredniego skutku, jeśli kraj posiada pewien najmniejszy nawet margines działania dotyczący wprowadzenia danego przepisu (wyroki z: 19 stycznia 1982 r. ws. Becker, 8/81; wyrok z 12 grudnia 1990 r., ws. Kaefer, Procacci, sprawy połączone C-100/89 i C-101/89).

III.

Na dzień przedstawiania niniejszego stanowiska jedyne działania państwa polskiego w zakresie wdrażania Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz. U. UE. L. z 2019 r. Nr 305, str. 17 z późn. zm.) obserwowane są w postaci projektu krajowej ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa (nr w wykazie UC 101, na etapie „opiniowanie” https://legislacja.gov.pl/projekt/12352401/katalog/12822851#12822851.

IV.

Dyrektywa w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii obejmuje trzy sposoby zgłaszania naruszeń (procedury wewnętrzne są tylko jednym ze sposobów). Zgodnie z art. 8 Dyrektywy, państwa członkowskie zapewniają̨, aby podmioty prawne w sektorze prywatnym i publicznym ustanowiły kanały i procedury na potrzeby dokonywania zgłoszeń́ wewnętrznych i podejmowania działań́ następczych, po konsultacji i w porozumieniu z partnerami społecznymi, jeżeli tak przewiduje prawo krajowe. Zapis art. 8 ust. 1 Dyrektywy stosuje się̨ do wszystkich podmiotów prawnych w sektorze publicznym, w tym do podmiotów będących własnością lub znajdujących się̨ pod kontrolą takich podmiotów. Z przepisów Dyrektywy wynika, że to państwo polskie ma zapewnić możliwość, żeby sądy powszechne mogły ustanowić wewnętrzne kanały i procedury. Państwo polskie winno zatem zapewnić chociażby podstawę prawną. Jest to szczególnie istotne ze względu na zakreśloną w art. 7 Konstytucji podstawową zasadę prawo-rządności. Sądy jako organy władzy publicznej, a dyrektorzy i prezesi jako organy tych sądów – w celu wdrożenia Dyrektywy zmuszeni są poczekać na implementację Dyrektywy do prawa krajowego.

V.

Ma to także znaczenie m.in. w kontekście Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia Dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 z późn. zm.). Nie może umknąć uwadze fakt, że w przypadku zgłoszeń nadal obowiązuje RODO (o czym stanowi art. 17 Dyrektywy). Zatem na obecnym etapie rodzi się pytanie, na jakiej podstawie sądy powszechne będą przetwarzać dane osobowe osób zgłaszających?

VI.

W tym kontekście należy także zwrócić uwagę na to, że w myśl art. 11 ust. 6 Dyrektywy obo-wiązki wynikające z Dyrektywy spoczywają na państwie polskim, nie zaś na sądzie jako zakładzie pracy.

VII.

Zgodnie z art. 16 Dyrektywy państwa członkowskie zapewniają̨, aby podmioty prawne w sek-torze prywatnym i publicznym oraz właściwe organy prowadziły rejestr wszystkich przyjętych zgłoszeń́, zgodnie z wymogami w zakresie poufności przewidzianymi w art. 16. Zgłoszenia te przechowuje się̨ nie dłużej, niż̇ jest to konieczne i proporcjonalne, aby zapewnić́ zgodność́ z wymogami ustanowionymi w niniejszej Dyrektywie lub innymi wymogami ustanowionymi w prawie unijnym, lub krajowym. Przy zbyt pospiesznym procedowaniu wewnętrznych rozwiązań bez krajowej podstawy prawnej rodzi się pytanie, skąd pracodawca ma czerpać informację np. jak długo może przechowywać zgłoszenie? Podobna sytuacja w zakresie tego, że pracodawca samodzielnie nie może wdrożyć Dyrektywy, występuje np. w obszarach określonych w art. 20 ust. 1 i 2.

VIII.

Od Prezesów i Dyrektorów MOZ NSZZ “Solidarność” Pracowników Sądownictwa i Prokura-tury uzyskuje informacje, że procedowanie bez podstawy prawnej w prawie krajowym związane jest z jednej strony z mylnym (naszym zdaniem) przekonaniem, że to zakład pracy ponosi odpowiedzialność za bezpośrednie wdrożenie Dyrektywy, z drugiej zaś strony związane jest z obawami dotyczącymi sankcji za niewprowadzenie Dyrektywy. Takie obawy są jednak nieuzasadnione w myśl art. 23 przedmiotowego aktu prawnego. Wszelkie sankcje, które mogą spotkać pracodawców za uchybienia, muszą być określone właśnie w akcie prawa krajowego, którego to aktu aktualnie nie ma. To dopiero państwo członkowskie określa sankcje w ustawie, która obecnie nie istnieje, a nawet status procedowania tej ustawy – w myśl zapisów w Rządowym Centrum Legislacji – jest trudny do określenia. Organizacje związkowe – co warto marginalnie wspomnieć – podobnie jak reszta obywateli – mierzą się bowiem z permanentnym nieaktualizowaniem etapów procedowania ustaw i rozporządzeń.

XI.

MOZ NSZZ “Solidarność” Pracowników Sądownictwa i Prokuratury uzyskuje od Prezesów i Dyrektorów także informacje o granicznym terminie 17 grudnia 2021 r. jako obowiązującym do wprowadzenia Dyrektywy. W tym miejscu ponownie należy zwrócić uwagę, że termin ten obowiązuje państwo polskie, nie zaś poszczególnych pracodawców, gdyż oni sami nie mają możliwości ani kompetencji, aby samodzielnie wprowadzić w życie normy zawarte w Dyrektywie (por. art. 26 ust. 1 Dyrektywy).

XII.

Na obecnym etapie procedowania projektu ustawy – w ocenie MOZ NSZZ “Solidarność” Pracowników Sądownictwa i Prokuratury – nie jest możliwe przyjęcie projektów dokumentów w poszczególnych zakładach pracy, gdyż nie ma pewności nie tylko, w jakiej formie wejdzie w życie przedmiotowa ustawa, ale nawet czy w ogóle wejdzie w życie. Lektura uzasadnienia do projektu krajowej ustawy potwierdza te wątpliwości, gdyż zdaniem nawet samego projektodawcy aktualnie obowiązujące przepisy wystarczająco chronią sygnalistów: „Ochronie pracownika przed działaniem odwetowym ze strony pracodawcy, z uwagi na dokonanie przez niego zgłoszenia naruszenia, mogą służyć obowiązujące instytucje prawa pracy. Przede wszystkim są to regulacje dotyczące zasady niedyskryminowania w zatrudnieniu (art. 183a § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320, z późn. zm.), zwany dalej „Kodeksem pracy”), naruszenia zasady równego traktowania (art. 183b § 1 Kodeksu pracy), jak i normujące obowiązek pracodawcy przeciwdziałania dyskryminacji (art. 94 pkt 2b Kodeksu pra-cy)”.

XIII.

Odnosząc się do projektu ustawy krajowej, należy dodatkowo zwrócić uwagę na to, że przy-najmniej częściowo aktualne prace nad procedurami wewnętrznymi mogą okazać się w przyszłości nieprzydatne. Projektodawca dokonał bowiem bardzo istotnego rozszerzenia zakresu stosowania Dyrektywy w stosunku do niej samej. Zgodnie z art. 2 Dyrektywy nie ma ona wpływu na regulacje dotyczące ochrony prawniczej tajemnicy zawodowej i tajemnicy medycznej, a także narady sędziowskiej. Projekt polskiej ustawy znacząco rozszerza obszar, gdzie za-sady określone w Dyrektywie nie będą miały zastosowania – określając ten obszar na każdą tajemnicę związaną z wykonywaniem zawodu. Powstaje zatem wątpliwość czy i w jakim zakresie normy dyrektywy wdrożone przez państwo polskie będą miały w ogóle zastosowanie w sądach powszechnych.

XIV.

MOZ NSZZ “Solidarność” Pracowników Sądownictwa i Prokuratury w kontekście aktualnego nieuzasadnionego pośpiechu zwraca uwagę, że nawet projekt ustawy przewiduje vacatio legis, przepisy zaś art. 28 ust. 3 i 4 dodatkowo będą stanowiły (o ile wejdą w życie) podstawę związaną z procedowaniem wewnętrznych regulacji. Pospieszne i przedwczesne procedowanie (w niektórych sądach nawet wdrażanie przez publikację w wewnętrznych portalach) wewnętrznych regulacji wydaje się niezrozumiałe nie tylko z podanych wyżej powodów, ale również dlatego, że dyrektywa unijna została ustanowiona w październiku 2019 roku, a opublikowana miesiąc później. Praktycznie przez 2 lata państwo polskie nie podjęło żadnych konstruktywnych działań związanych z jej wdrożeniem do krajowego porządku prawnego mimo tego, że na ewentualne konsekwencje zwracały uwagę organizacje pozarządowe.

 PODSUMOWANIE

Biorąc powyższe pod uwagę MOZ NSZZ “Solidarność” Pracowników Sądownictwa i Prokuratury oczywiście nie sprzeciwia się temu, aby ewentualnie przygotować w jakimś zakresie procedury, jednakże zamykanie prac nad nimi przed implementacją dyrektywy do prawa krajowego nie jest uzasadnione, a samodzielne wdrażanie przez Prezesów i Dyrektorów Sądów jako organów sądowych – w ocenie strony społecznej – pozbawione jest podstaw prawnych. Wprowadzając tego rodzaju dokumenty w życie, organy publiczne muszą powołać się na prawo krajowe i tylko dokumenty posiadające podstawę w prawie krajowym mogą być przedmiotem konsultacji z partnerami społecznymi – przynajmniej na końcu prac nad tymi dokumentami.

Procedury tego rodzaju – o ile nie zaistnieje podstawa prawna w prawie krajowym – nie mogą być wprowadzane w terminie zakreślonym przez dyrektywę, lecz w terminie zakreślonym przez polską ustawę.

Prawidłowe wprowadzenie wewnętrznych procedur bez polskiej ustawy jest praktycznie nie-możliwe ze względu na to, że ogromny obszar, który ma być zawarty w tych procedurach, musi być doprecyzowany w prawie krajowym. Dodatkowo – z punktu widzenia pracodawców – to oni będą ponosili ewentualne konsekwencje, jeżeli wprowadzając bez ustawowej podstawy procedury, dojdzie do naruszenia ochrony prywatności pracownika, a w konsekwencji np. do naruszenia dóbr osobistych.

Organizacja związkowa stoi na stanowisku, że Prezesi i Dyrektorzy powinni oczekiwać od Ministerstwa Sprawiedliwości zapewnienia rozwiązań związanych z realizacją dyrektywy. Kanały zgłoszeń powinny bowiem być jednolite, a przynajmniej podobne w podmiotach publicznych, co wynika z ogólnego brzmienia dyrektywy. Te kwestie jednak pozostają poza kompetencjami organizacji związkowych.