Odwołanie od decyzji prezesa sądu – główny księgowy: pracownik pomocniczy?

Aktualności, Nasze działania, Orzecznictwo, Wynagrodzenia

Jawność wynagrodzeń w sądach a konstytucyjne prawo do informacji publicznej

Publikujemy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie z dnia 3 lutego 2026 r., odmawiającą udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wysokości wynagrodzenia głównego księgowego, oraz wniesione przez Międzyzakładową Organizację Związkową NSZZ „Solidarność” Pracowników Sądownictwa i Prokuratury odwołanie od tej decyzji.

Sprawa dotyczy fundamentalnego zagadnienia: zakresu jawności wydatkowania środków publicznych oraz granic ochrony prywatności osób zatrudnionych na stanowiskach mających realny wpływ na gospodarkę finansową jednostek sektora finansów publicznych. Organ I instancji przyjął, że główny księgowy sądu nie pełni funkcji publicznej, a tym samym informacja o jego wynagrodzeniu podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie naszej organizacji takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, konstytucyjną zasadą jawności finansów publicznych oraz ustawową rolą głównego księgowego jako osoby ponoszącej osobistą odpowiedzialność za prawidłowość gospodarki finansowej jednostki. W odwołaniu wskazano m.in. na zawężającą wykładnię pojęcia „osoby pełniącej funkcję publiczną”, pominięcie dominującej linii orzeczniczej NSA i WSA oraz niewystarczające uzasadnienie decyzji, które uniemożliwia skuteczną kontrolę instancyjną.

Publikacja dokumentów ma charakter informacyjny i systemowy. Sprawa nie dotyczy wyłącznie jednego sądu ani jednego stanowiska, lecz standardów stosowania prawa do informacji publicznej w instytucjach wymiaru sprawiedliwości. Jawność wydatkowania środków publicznych nie jest przywilejem – jest konstytucyjną zasadą, od której odstępstwa muszą być stosowane i wyjątkowo.

10 lutego 2026 r.

Nasz Znak: 20260210-1-104203
Dotyczy:

sprawa (Znak): Adm.0123.8.2026

data korespondencji:

 3.02.2026 r.

Prezes Sądu Okręgowego
w Krakowie

za pośrednictwem:
Prezesa Sądu Rejonowego
dla Krakowa-Śródmieścia
w Krakowie
jako organu I instancji

Odwołująca się:
Międzyzakładowa Organizacja Związkowa
NSZZ „Solidarność”
Pracowników Sądownictwa i Prokuratury

[…]

ODWOŁANIE
od decyzji Prezesa Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie
z dnia 3 lutego 2026 r. | doręczonej 9 lutego 2026 r.
znak sprawy: Adm.0123 .8.2026
odmawiającej udostępnienia informacji publicznej

Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ „Solidarność” Pracowników Sądownictwa i Prokuratury, wnosi odwołanie od decyzji Prezesa Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie z dnia 3 lutego 2026 r., znak: Adm.0123.8.2026, odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia głównego księgowego.

I. Wnioski odwołującej się

Odwołująca się wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

II. Zarzuty odwołania:
Zaskarżonej decyzji odwołująca się zarzuca:

  1. błędne zastosowanie, art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na przyjęciu, że informacja o wysokości wynagrodzenia głównego księgowego podlega ochronie prywatności, mimo że dotyczy stanowiska związanego z wykonywaniem zadań publicznych i gospodarowaniem środkami publicznymi;
  2. zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy;
  3. niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego;
  4. dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału;
  5. sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera pełnego wywodu prawnego pozwalającego na kontrolę instancyjną decyzji.

III. Uzasadnienie odwołania:
Na wstępie odwołująca się wskazuje, że treść niniejszego odwołania opiera się na założeniu, iż zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. to uzasadnienie decyzji powinno odzwierciedlać pełny tok rozumowania organu, w tym wszystkie istotne ustalenia faktyczne, ocenę dowodów oraz motywy zastosowania prawa. Skoro zatem określone czynności, ustalenia bądź rozważania nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołująca się – działając w zaufaniu do prawidłowości działania organu (art. 8 k.p.a.) – przyjmuje, że nie zostały one w ogóle przez organ podjęte.

1. Zawężająca definicja osoby pełniącej funkcje publiczne

Pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ma charakter autonomiczny i nie może być zawężane do definicji funkcjonariusza publicznego ani do katalogu osób uprawnionych do wydawania decyzji administracyjnych. Wynika to wprost z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym funkcję publiczną pełnią także osoby, których działania wywierają realny wpływ na sferę publiczną lub przygotowują rozstrzygnięcia dotyczące innych podmiotów.

Uchybienie organu:
Organ I instancji przyjął, że główny księgowy zatrudniony w sądzie nie pełni funkcji publicznej, a w konsekwencji informacja o wysokości jego wynagrodzenia podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Stanowisko to zostało oparte na zawężającej wykładni pojęcia „osoby pełniącej funkcje publiczne”, utożsamionej w istocie z formalnym posiadaniem kompetencji władczych w postaci wydawania decyzji administracyjnych, które nie moga zostać wzruszone.

  1. Ustawowe zadania głównego księgowego w jsfp

Główny księgowy jednostki sektora finansów publicznych wykonuje ustawowo określone zadania o charakterze decyzyjnym i kontrolnym, wynikające z art. 54 ustawy o finansach publicznych. Obejmują one w szczególności wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów, a także prawo odmowy podpisania dokumentu w razie stwierdzenia nieprawidłowości. Odmowa kontrasygnaty skutkuje wstrzymaniem realizacji operacji finansowej i może zostać przełamana wyłącznie w trybie szczególnej procedury, co przesądza o realnym wpływie głównego księgowego na wydatkowanie środków publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie wskazano, że główny księgowy jednostki sektora finansów publicznych jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na kierowniczy charakter stanowiska oraz zakres ustawowych kompetencji wpływających na gospodarowanie środkami publicznymi. Argumentacja, zgodnie z którą główny księgowy pełni wyłącznie rolę pomocniczą wobec kierownika jednostki, była w tych orzeczeniach wprost odrzucona – por. w szczególności w wyrokach NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 185/20, oraz z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2842/19,

Uchybienie organu:
Organ I instancji, powołując się na pojedyncze orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, pominął istnienie dominującej i utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych i nie odkodował roli prawa do informacji publicznej, ale nadto nie przeprowadził samodzielnej analizy charakteru stanowiska głównego księgowego w realiach rozpoznawanej sprawy. Uzasadnienie decyzji nie zawiera rozważań odnoszących się do ustawowych kompetencji głównego księgowego ani do jego odpowiedzialności za gospodarkę finansową jednostki, co wskazuje, że nie dokonano rzeczywistego ważenia prawa do prywatności z konstytucyjną zasadą jawności finansów publicznych. W konsekwencji organ błędnie zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzestając na formalnym zakwalifikowaniu stanowiska głównego księgowego jako niebędącego funkcją publiczną. Takie podejście prowadzi do automatycznego wyłączenia jawności informacji o wynagrodzeniu, podczas gdy przepis ten wymaga każdorazowo indywidualnej oceny związku żądanej informacji z wykonywaniem funkcji publicznych. Informacja o wysokości wynagrodzenia głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych dotyczy wydatkowania środków publicznych i pozostaje w bezpośrednim związku z warunkami powierzenia i wykonywania funkcji w jsfp. W tym zakresie zakres ochrony prywatności ulega istotnemu ograniczeniu, co znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w regulacjach dotyczących jawności wynagrodzeń osób zajmujących kierownicze stanowiska w podmiotach publicznych.

Powyższe uchybienia prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a jej uzasadnienie nie spełnia standardów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co uniemożliwia skuteczną kontrolę instancyjną.

  1. Kryterium ostateczności decyzji głównego księgowego

W realiach administracyjnych (a przecież także sądowych) niemal każde rozstrzygnięcie może zostać przełamane w trybie kontroli instancyjnej lub nadzorczej, co jednak nie prowadzi do wniosku, że organ I instancji nie wykonuje funkcji publicznych. Decydujące znaczenie ma bowiem istnienie realnego, normatywnego wpływu na bieg sprawy, a nie absolutna ostateczność rozstrzygnięcia. Taki kierunek wykładni jest utrwalony w dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, które konsekwentnie przyjmują, że możliwość kontroli lub przełamania czynności nie eliminuje ich publicznoprawnego charakteru.

Jak jednoznacznie przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 – osobami pełniącymi funkcje publiczne są osoby, których działalność polega na „podejmowaniu działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób albo co najmniej na przygotowywaniu decyzji dotyczących innych podmiotów”, przy czym spod tego pojęcia wyłączone są jedynie stanowiska o charakterze wyłącznie usługowym lub technicznym. W świetle tej definicji irrelewantne jest, czy dana czynność może zostać następnie poddana kontroli, uchylona lub „przełamana” w trybie nadzorczym lub instancyjnym. W realiach administracyjnych niemal każde rozstrzygnięcie organu I instancji może zostać zmienione lub uchylone przez organ wyższego stopnia, co w oczywisty sposób nie prowadzi do wniosku, że organ ten nie wykonuje funkcji publicznych. Decydujące znaczenie ma istnienie realnego, normatywnego wpływu na bieg sprawy, a nie absolutna ostateczność rozstrzygnięcia. Takie rozumienie pojęcia funkcji publicznej jest konsekwentnie prezentowane w dominującej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 185/20, NSA wskazał, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać także taką osobę, która – nie wydając decyzji administracyjnych – „wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym”, jeżeli zakres jej ustawowych kompetencji ma charakter kierowniczy i dotyczy realizacji zadań publicznych. Analogiczne stanowisko zostało zajęte w wyroku NSA z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2842/19.

Uchybienie organu:
Prezes Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie w uzasadnieniu decyzji zawarł argument, zgodnie z którym możliwość zatwierdzenia operacji przez kierownika jednostki „przełamuje” znaczenie czynności głównego księgowego i wyklucza posiadanie przez niego kompetencji władczych. Tym samym organ I instancji zastosował nieznane ustawie i nieakceptowane w orzecznictwie kryterium „ostateczności” czynności jako przesłankę uznania danego stanowiska za funkcję publiczną. Na tym tle argumentacja organu, sprowadzająca się do stwierdzenia, że możliwość zatwierdzenia operacji finansowej przez kierownika jednostki eliminuje decyzyjny charakter czynności głównego księgowego, pozostaje w sprzeczności zarówno z definicją funkcji publicznej przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny, jak i z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych.

  1. Niewyjaśnienie przesłanek zastosowania przepisu (błąd subsumcji)

Organ całkowicie pominął, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie ma zastosowania w sytuacji, gdy osoba ta rezygnuje z przysługującej jej ochrony.

Uchybienie organu:
Skoro organ nie dokonał ustaleń, czy w sprawie zaistniała przesłanka wyłączająca zastosowanie przepisu prawa, to nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący. Tym samym Prezes Sądu Rejonowego dla Krakowa‑Śródmieścia w Krakowie nie mógł prawidłowo zastosować art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skoro nie zbadał, czy w ogóle zachodziły warunki jego zastosowania. Ograniczenie prawa do informacji publicznej zostało zatem wprowadzone w sposób aprioryczny, bez uprzedniego ustalenia, czy w realiach sprawy istniała jakakolwiek podstawa do jego zastosowania.

  1. Uznanie głównego księgowego jsfp za pracownika pomocniczego / usługowego

Spod pojęcia „osoby pełniącej funkcje publiczne” wyłączani są pracownicy wykonujący wyłącznie czynności usługowe lub pomocnicze, niemające wpływu na proces decyzyjny ani na kształtowanie sytuacji prawnej innych podmiotów. Wykładnia ta, wyprowadzana wprost z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 17/05, służy odróżnieniu stanowisk o charakterze technicznym od stanowisk realizujących zadania publiczne w sensie funkcjonalnym.

W doktrynie prawa finansowego podkreśla się, że „obecnie rola głównego księgowego […] jest znacznie szersza. Powinien on być także menedżerem przygotowującym decyzje w sprawach finansowych i koordynującym ich realizację” (M. Kaczurak‑Kozak, Główny księgowy w jednostkach samorządu terytorialnego – jego rola, zakres kompetencji i status, Studia Lubuskie, t. VI, 2010, s. 276). Z kolei kontrola wstępna wykonywana przez głównego księgowego została wprost określona jako mająca „charakter prewencyjny i dająca możliwość zapobiegania wykonania czynności niezgodnych z prawem, planem finansowym lub zasadami gospodarności” (tamże, s. 276–277), co jednoznacznie wyklucza jej kwalifikację jako czynności wyłącznie usługowej lub pomocniczej.

Orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wskazują na determinująca rolę głównego księgowego w jsfp. Przykładowo, w prawomocnym orzeczeniu z dnia 9 lipca 2018 r., sygn. BDF1.4800.50.2018, GKO wskazała jednoznacznie, że „ustawowo określone kompetencje głównego księgowego sytuują go jako swego rodzaju niezależnego strażnika gospodarki finansowej”, a zakres jego odpowiedzialności nie ma charakteru pomocniczego, lecz wynika bezpośrednio z norm prawa publicznego. GKO podkreśliła również, że „podjęcie decyzji przez kierownika jednostki jest niejednokrotnie zdeterminowane działaniem głównego księgowego w przedmiocie dokonania wstępnej kontroli wydatku z planem finansowym”, co jednoznacznie potwierdza realny i normatywny wpływ tej funkcji na proces decyzyjny w jednostce sektora finansów publicznych. Warto porównać także orzeczenia: Decyzja Prezesa UODO z 17.03.2025 r., DKN.5131.1.2025; orzeczenie GKO z 1.12.2016 r., BDF1.4800.76.2016; orzeczenie GKO z 6.06.2002 r., DF/GKO/Odw.-12/14/2002; orzeczenie GKO z 11.01.2018 r., BDF1.4800.72.2017.

Uchybienie organu:
Przyjęcie wyrażonego w uzasadnieniu stanowiska Prezesa Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie prowadziłoby – w drodze wnioskowania a contrario – do konieczności uznania, że główny księgowy w jednostce sektora finansów publicznych jest pracownikiem wykonującym wyłącznie czynności usługowe lub pomocnicze. Taki wniosek pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustawowymi wymaganiami kwalifikacyjnymi stawianymi osobom zajmującym to stanowisko, zakresem przyznanych im uprawnień wynikających z ustawy, a także z osobistą odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zakwalifikowanie głównego księgowego jako pracownika o charakterze wyłącznie usługowym prowadziłoby do wewnętrznie sprzecznego obrazu systemowego, w którym ustawodawca powierza pracownikowi pomocniczemu realny wpływ na wydatkowanie środków publicznych, prawo wstrzymywania operacji finansowych oraz szczególną odpowiedzialność publicznoprawną.

Odwołująca się nie wie jakie są codzienne realia współpracy z kierownikiem jednostki osoby zajmującej stanowisko głównego księgowego. W świetle powyższego nie do pogodzenia z systemem prawa pozostaje teza, że główny księgowy wykonuje wyłącznie czynności usługowe lub pomocnicze. Należy więc postawić wątpliwość, że albo organ próbując wyjaśnić swoja decyzję szczątkowym uzasadnieniem postawił tezę, która nie jest tożsama z faktycznymi funkcjami głównego księgowego w Sądzie Rejonowym dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie, albo rola ta w tym podmiocie publicznym jest niezgodna z porządkiem prawnym. Skoro bowiem ten sam porządek prawny kwalifikuje głównego księgowego jako podmiot ponoszący osobistą odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz określa go mianem „niezależnego strażnika” gospodarki finansowej, to niedopuszczalne jest jednoczesne pozbawianie tej funkcji przymiotu funkcji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uprawnienia głównego księgowego wynikające z art. 54 ustawy o finansach publicznych – w szczególności prawo odmowy kontrasygnaty skutkujące wstrzymaniem realizacji operacji finansowej – stanowią realny, normatywny wpływ na gospodarowanie środkami publicznymi, a możliwość ich przełamania w szczególnej procedurze nie pozbawia tych czynności charakteru publicznoprawnego.

  1. Naruszenie obowiązku prawidłowego stosowania i wykładni prawa przez organ

Organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, prowadzi postępowanie zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności zasadami proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania stron oraz budzenia zaufania uczestników postępowania (art. 8 k.p.a.). Organ jest obowiązany do rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji, które powinno odzwierciedlać stan faktyczny i prawny sprawy oraz wskazywać przesłanki i podstawę prawną rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła zrozumieć przyczyny rozstrzygnięcia i skutecznie skorzystać ze środków zaskarżenia (art. 107 § 1 k.p.a.). W uzasadnieniu organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich istotnych kwestii prawnych i faktów podnoszonych w sprawie, w tym do istniejącego orzecznictwa sądów administracyjnych, jeżeli ma ono znaczenie dla rozstrzygnięcia, oraz wyjaśnić powody odrzucenia rozbieżnych poglądów. Organ nie może opuszczać istotnych okoliczności prawnych lub dowodowych bez merytorycznego odniesienia się do nich, gdyż uchybienie tym obowiązkom narusza zasady prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego i może skutkować wadliwością decyzji poddanej kontroli sądowej.

Uchybienie organu:
W wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2017 r., IV SA/Wr 479/17, Sąd wprost stwierdził, że głównemu księgowemu w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej „należy przypisać status osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.”. W uzasadnieniu wskazano, że kompetencje decyzyjne w jednostce nie należą wyłącznie do kierownika, lecz również do głównego księgowego, którego stanowisko ma charakter kierowniczy, a art. 54 ust. 7 ustawy o finansach publicznych wprost przewiduje jego uprawnienia. Sąd jednoznacznie podkreślił, że informacja o wynagrodzeniu głównego księgowego „ma związek z warunkami powierzenia mu wykonywania funkcji kierowniczych i zasadniczo należy do spraw publicznych”.

Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 185/20, wskazując, że „za osobę pełniącą funkcję publiczną musi zostać uznany główny księgowy takiej jednostki, który w świetle przyznanych uprawnień wynikających z przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o finansach publicznych realizuje określone zadania publiczne, a zajmowane przez niego stanowisko ma niewątpliwie kierowniczy charakter”. NSA przyjął przy tym szeroką wykładnię pojęcia funkcji publicznej, obejmującą nie tylko osoby wydające decyzje administracyjne, lecz także osoby wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym.

WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 20 stycznia 2022 r., II SAB/Ol 124/21, uznał, że zarówno dyrektor powiatowego urzędu pracy, jak i pracujący w nim główny księgowy są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a informacje o ich wynagrodzeniu oraz wykształceniu „mają bezpośredni związek z pełnieniem tych funkcji”.

W wyroku z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2842/19, NSA uchylił decyzję organu odmawiającego udostępnienia informacji o nagrodach pracowników, w tym głównego księgowego, jednoznacznie uznając argument o braku pełnienia przez głównego księgowego funkcji publicznych za błędny. NSA wskazał, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest „posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej”.

Na aktualność i jednolitość tej linii orzeczniczej wskazuje także wyrok WSA w Gliwicach z 8 stycznia 2025 r., sygn. III SA/Gl 884/24, w którym Sąd uchylił decyzję dyrektora biblioteki i ośrodka kultury odmawiającą udostępnienia informacji o nagrodzie głównej księgowej. Sąd zwrócił uwagę na dodatkową, samodzielną podstawę jawności wynikającą z art. 15 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi, podkreślając, że informacje o wynagrodzeniu osób objętych tą ustawą – w tym głównych księgowych – są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych.

Wreszcie w wyroku NSA z dnia 20 października 2022 r., III OSK 5624/21, NSA potwierdził autonomiczną wykładnię pojęcia „osoby pełniącej funkcję publiczną”, wskazując, że nie może być ono zawężane przez odwołanie do definicji funkcjonariusza publicznego z Kodeksu karnego, a racjonalny ustawodawca celowo nie wprowadził w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. takiego odesłania.

Orzeczenia te były licznie cytowane w późniejszych rozstrzygnięciach sądów administracyjnych – tworząc wraz z doktryną i orzeczeniami GKO bardzo spójny i jednolity pogląd wskazujący na pełnienie funkcji publicznych przez głównego księgowego w jsfp. Z uzasadnienia Prezesa Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie nie dowiadujemy się z jakiego powodu przyjał jako rozstrzygający wątpliwości odosobniony i potem nie aprobowany w orzecznictwie wyrok WSA w Gdańsku z 12 grudnia 2024 r., który zapadł w sprawie ze skargi na bezczynność prowadzonej pod sygnaturą III SAB/Gd 246/24. W niezwykle lakonicznym uzasadnieniu decyzji nie ma żadnych wskazówek pozwalających domyslić się dlaczego, akurat sprawa zainicjowana osadzonego w zakłądzie karnym, który wystapił do Sądu Rejonowego w Człuchowie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wynagrodzeń „wszystkich pracowników tutejszego sądu wraz z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska pracy funkcjonariuszy publicznych” przekonała organ do ograniczenia prawa konstytucyjnego. Orzekając sąd administracyjny potwierdził jedynie, że organ prawidłowo dokonał anonimizacji danych głównego księgowego I nie doszło do bezczynności. Z bazy orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wyrok ten się uprawomocnił – zatem nie podlegał kontroli instancyjnej.

  1. Główny księgowy a kadra kierownicza w ustawie o związkach zawodowych

Posiłkowo można także wspomnieć na szerszy kontekst pozycji głównego księgowego. Zgodnie z art. 24126 § 2 Kodeksu pracy, do pracowników zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy zalicza się m.in. głównych księgowych. Pogląd ten jest jednolicie prezentowany w doktrynie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego. W wyroku z 7.03.2001 r., I PKN 284/00, SN wyraźnie stwierdził, że główny księgowy jest osobą zarządzającą zakładem pracy w imieniu pracodawcy w rozumieniu art. 24126 § 2 k.p. (por. Sierocka Iwona, [w:] Komentarz do niektórych przepisów ustawy – Kodeks pracy, [w:] Zbiorowe prawo zatrudnienia. Komentarz, wyd. II, WKP 2024, Art. 239). W komentarzach podkreśla się, że główny księgowy mający status pracownika zawsze należy do kategorii osób zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy, bez względu na to, czy jest członkiem zarządu tej jednostki (por. Piątkowski Jan, [w:] Kodeks pracy. Komentarz. Tom II. Art. 94–3045, wyd. VII, red. Baran Krzysztof W., WKP 2025, Art. 24126 oraz Sierocka I. op.cit. […] Art. 24126).

  1. Główny księgowy a prawo do rekompensaty za nadgodziny

Także w ramach szerszego kontekstu można wziąc pod uwagę, że zgodnie z art. 1514 § 1 Kodeksu pracy, pracownicy zarządzający zakładem pracy w imieniu pracodawcy nie mają prawa do wynagrodzenia i dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych. Do tej grupy zalicza się również głównych księgowych, co potwierdza zarówno doktryna, jak i orzecznictwo Sądu Najwyższego – np. wyrok SN z 8.03.2011 r., II PK 221/10; wyrok SN z 7.03.2001 r., I PKN 284/00 (por. Jaśkowski Kazimierz, [w:] Jaśkowski Kazimierz, Maniewska Eliza, Komentarz aktualizowany do Kodeksu pracy, LEX/el. 2025, Art. 1514). Wyłączenie to dotyczy sytuacji, gdy główny księgowy rzeczywiście wykonuje funkcje zarządcze, a nie jedynie czynności szeregowego pracownika – to zastrzeżenie komentatorki wydaje się jednak odnosić do realiów u pracodawców, którzy nie są jsfp.

Odwołująca się starała się w uzasadnieniu odwołania, całkowicie odmiennie niż organ I instancji, wskazać na to jak po jej stornie wyglądał proces próby (nieudanej) odkodowania uzasadnienia podjętej decyzji i jak organ dochodził do takiego rezultatu – w kontekście faktycznym i prawnym. Efekt tej próby opisany w uzasadnieniu nieniejszego odowłania spowodował, że odwołanie jest bezwzględnie konieczne. Przyjęcie poglądu Prezesa Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie, przy szeregu przeciwnych argumentów oznaczałoby koniecnzość uznania głównego księgowego w każdej jednostce sektora finansów publicznych za pracownika pomocniczego czy usługowego. Zarówno odwołująca się – będąc organizacją pozarządową i organizacją związku zawodowego, jaki inne organizacje muszą reagować w przypadkach tak rażących uchybien organów, które zgodnie z art. 7 k.p.a. – w toku postępowania mają obowiązek stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Watchdog Polska — czołowa organizacja pozarządowa zajmująca się jawnością życia publicznego — wielokrotnie podnosiła problem systemowego odmawiana informacji o wynagrodzeniach w instytucjach publicznych. W raporcie z 2024 r. organizacja zwracała uwagę na niespójność orzecznictwa i manipulowanie pojęciem „osoby pełniącej funkcje publiczne” przez organy, które traktują je instrumentalnie, aby odmówić ujawnienia danych o wydatkowaniu środków publicznych. Należy podkreślić instrumentalny i wybiórczy charakter argumentacji Prezesa Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie, który – w celu uzasadnienia ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej – powołał się wyłącznie na pojedyncze orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, całkowicie pomijając szeroki kontekst zagadnienia.

Z przedstawionych wyżej względów zaskarżona decyzja nie może się ostać, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności:

  • Organ I instancji błędnie zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p., opierając się na nieistniejącym w prawie kryterium „ostateczności” decyzji, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego o pełnieniu funkcji publicznej decyduje realny, normatywny wpływ na sferę publiczną oraz przygotowywanie rozstrzygnięć, a nie formalne posiadanie kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych. Kompetencje głównego księgowego, wynikające z art. 54 ustawy o finansach publicznych, w oczywisty sposób spełniają ten test.
  • Organ nie rozpoznał sprawy w całości, a tym samym nie mógł zastosować art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż w uzasadnieniu decyzji całkowicie pominięto przesłankę rezygnacji osoby fizycznej z ochrony prywatności oraz nie przeprowadzono jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej zostało więc przyjęte apriorycznie, bez przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego.
  • Uzasadnienie decyzji ma charakter instrumentalny i wybiórczy, gdyż organ, w celu uzasadnienia odmowy udostępnienia informacji, powołał się wyłącznie na pojedyncze orzeczenie sądu administracyjnego, całkowicie pomijając jednolitą, dominującą i aktualną linię orzeczniczą NSA i WSA, która uznaje głównych księgowych jednostek sektora finansów publicznych za osoby pełniące funkcje publiczne oraz kwalifikuje informacje o ich wynagrodzeniu jako należące do sfery spraw publicznych.

Każde z powyższych uchybień stanowi samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ich kumulacja przesądza, że decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych standardów wykładni prawa oraz zasad postępowania administracyjnego i nie może zostać utrzymana w obrocie prawnym.

Kraków, dnia 03 lutego 2026 r.

Adm.0123.8.2026

Decyzja nr 1/2026

Na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U.2022.902 t.j. z dnia 2022.04.27 ze zm.) – dalej u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ „Solidarność” Pracowników Sądownictwa i Prokuratury, o udostępnienie informacji publicznej,
odmawiam udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia głównego księgowego.

UZASADNIENIE

Wnioskodawca Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ „Solidarność” Pracowników Sądownictwa i Prokuratury zażądała udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wynagrodzeń grup pracowników Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie (bez wskazywania imienia i nazwiska). Wnioskodawca doprecyzował przy tym, że wynagrodzenie głównego księgowego z uwagi na pełnienie przez głównego księgowego funkcji publicznej – jest jawne.

W odrębnym piśmie udzielona została informacja publiczna dotycząca wynagrodzeń w poszczególnych grupach pracowników. Organ stanął na stanowisku, że informacja o środkach przeznaczanych na wynagrodzenia pracowników sfery budżetowej jest jawna, albowiem zgodnie z art. 33 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2025.1483 t.j. z dnia 2025.10.28 ze zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna, a nadto zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. f) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o majątku, którym dysponują organy władzy publicznej. Jako, że wnioskodawca nie domagał się udzielania informacji dotyczącej konkretnych osób, co mogłoby naruszyć prawo do prywatności – informacja mogła zostać udzielona.

Odnośnie zapytania dotyczącego głównego księgowego organ odmówił udzielenia informacji stojąc na stanowisku, że główny księgowy zatrudniony w sądzie nie ma statusu funkcjonariusza publicznego. Główny księgowy w sądzie realizuje zadania powierzone mu przez kierownika jednostki w zakresie określonym treścią art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych tj. prowadzenia rachunkowości jednostki, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli: zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Z dalszych przepisów (ust. 4) wynika, że w przypadku zakwestionowania przez głównego księgowego operacji, kierownik jednostki i tak może ją zatwierdzić. Prowadzi to do wniosku, że główny księgowy nie ma kompetencji do dokonywania władczych czynności związanych z gospodarką mieniem i każdorazowo jego czynności zatwierdza kierownik jednostki.

Organ podziela w całości pogląd wyrażony w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2024 r. III SAB/Gd 246/24, iż II W świetle powyższej dokonanych rozważań, uprawniony jest pogląd, że asystent sędziego, główny księgowy, kierownik oddziału, kierownik wydziału, zastępcy kierownika wydziału, starszy sekretarz sądowy, sekretarz sądowy, stażysta, pracownik biurowy, woźny sądowy czy robotnik gospodarczy nie pełnią funkcji publicznych. Jednocześnie determinuje to stwierdzenie, że prawo do informacji publicznej w zakresie obejmującym dane osobowe wymienionych pracowników podlega ograniczeniu i w tym zakresie żądanie skarżącego nie mogło zostać uwzględnione (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).”

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (… ).

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji.