Jawność wynagrodzenia głównego księgowego sądu – o co toczy się spór?
Czy związek zawodowy i obywatele mają prawo znać wynagrodzenie głównego księgowego sądu? Spór między naszą organizacją a prezesem sądu rejonowego pokazał, jak różnie można rozumieć pojęcie funkcji publicznej i gdzie przebiega granica między jawnością finansów publicznych w sądach a ochroną prywatności pracowników.
Jaką decyzję podjął prezes sądu rejonowego?
Spór o jawność wynagrodzenia głównego księgowego sądu zaczął się od wniosku naszej organizacji o podanie wysokości wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatku służbowego tej osoby. W tym samym wniosku uznaliśmy, że wynagrodzenie głównego księgowego sądu – z racji jego odpowiedzialności za dysponowanie środkami publicznymi – mieści się w zakresie pojęcia „informacja publiczna a wynagrodzenie w sądach”. Prezes sądu rejonowego odmówił udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzenia głównego księgowego, powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i argumentując, że nie jest to osoba pełniąca funkcję publiczną.
W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że główny księgowy w sądzie wykonuje zadania wynikające z ustawy o finansach publicznych: prowadzi rachunkowość jednostki, dokonuje wstępnej kontroli operacji gospodarczych i finansowych, sprawdza zgodność wydatków z planem finansowym oraz wykonuje dyspozycje środkami pieniężnymi. Prezes sądu rejonowego zwrócił jednak uwagę, że w razie zakwestionowania operacji finansowej przez głównego księgowego kierownik jednostki może mimo to zatwierdzić tę operację, co – jego zdaniem – pozbawia głównego księgowego samodzielnych kompetencji władczych w zakresie gospodarowania mieniem publicznym. W konsekwencji uznał, że wynagrodzenie głównego księgowego sądu należy do sfery prywatnej i nie podlega udostępnieniu jako informacja publiczna.
Decyzja prezesa sądu rejonowego została oparta głównie na jednym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, w którym m.in. główny księgowy sądu został zaliczony do kategorii osób niepełniących funkcji publicznych, obok asystentów sędziów, kierowników wydziałów czy pracowników biurowych. W praktyce przyjęto więc zawężające rozumienie pojęcia funkcji publicznej, bliskie klasycznej figurze „funkcjonariusza publicznego” i sprowadzone do formalnego wydawania rozstrzygnięć ostatecznych. Takie podejście wywarło bezpośredni wpływ na odmowę udostępnienia informacji o wynagrodzeniu i sposób potraktowania wniosku o dostęp do informacji publicznej.
Argumenty naszej organizacji związkowej
W odwołaniu od tej decyzji nasza organizacja podniosła, że rozstrzygnięcie prezesa sądu rejonowego jest wadliwe zarówno pod względem materialnoprawnym, jak i procesowym. Wskazaliśmy, że „wynagrodzenie głównego księgowego sądu” nie może być automatycznie traktowane wyłącznie jako element prywatności pracownika, jeśli stanowisko to jest związane z wykonywaniem zadań publicznych i gospodarowaniem środkami publicznymi. Podkreśliliśmy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter autonomiczny i nie może być zawężane do definicji funkcjonariusza publicznego ani katalogu osób wydających decyzje administracyjne.
Odwołanie szeroko opisało ustawowe zadania głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych główny księgowy odpowiada za wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi, wstępną kontrolę zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, kontrolę kompletności i rzetelności dokumentów oraz może odmówić podpisu, gdy stwierdzi nieprawidłowości. Odmowa kontrasygnaty wstrzymuje realizację operacji finansowej i może zostać przełamana wyłącznie w trybie szczególnej procedury, co oznacza, że główny księgowy wywiera realny i normatywny wpływ na sposób wydatkowania środków publicznych. W tym ujęciu funkcja publiczna nie jest utożsamiana z wydawaniem ostatecznych decyzji administracyjnych, lecz z udziałem w procesie kształtowania działań jednostki w obszarze finansów publicznych.
Zwróciliśmy także uwagę, że w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych przyjęto, iż główny księgowy w jednostce sektora finansów publicznych jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a informacja o jego wynagrodzeniu – w części związanej z warunkami powierzenia i wykonywania funkcji – należy do sfery jawności. Podnosiliśmy, że „funkcja publiczna a jawność wynagrodzeń” była w tych sprawach interpretowana szeroko, obejmując nie tylko organy wydające decyzje, ale też osoby mające wpływ na gospodarowanie mieniem publicznym. W odwołaniu przedstawiliśmy również liczne przykłady z doktryny i orzecznictwa, w których główny księgowy jest określany jako „strażnik gospodarki finansowej” jednostki, ponoszący osobistą odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Równocześnie wskazaliśmy szereg uchybień proceduralnych po stronie organu pierwszej instancji. Zwróciliśmy uwagę na zaniechanie pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewystarczające zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a także na uzasadnienie, które nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Podkreśliliśmy, że decyzja nie zawiera pełnego wywodu prawnego pozwalającego na kontrolę instancyjną i nie pokazuje, w jaki sposób organ pierwszej instancji dokonał ważenia między prawem do prywatności a prawem do informacji publicznej. Zwróciliśmy też uwagę, że prezes sądu rejonowego w ogóle nie zbadał, czy osoba, której dotyczy wniosek, nie zrezygnowała z ochrony prywatności, choć art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wprost przewiduje taką możliwość.
Ocena sprawy przez prezesa sądu okręgowego
Prezes sądu okręgowego, rozpoznając nasze odwołanie, uchylił decyzję prezesa sądu rejonowego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał na naruszenie kluczowych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 7, 8, 77 oraz art. 107 § 1 i 3. Zwrócił uwagę, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w tak ważnym obszarze jak jawność finansów publicznych w sądach wymaga szczególnie rzetelnego postępowania wyjaśniającego i pełnego, logicznego uzasadnienia.
Prezes sądu okręgowego podkreślił, że organ pierwszej instancji przyjął, iż główny księgowy nie pełni funkcji publicznej, nie dokonując w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych i nie analizując indywidualnie zakresu czynności oraz odpowiedzialności na tym stanowisku. Zaznaczył, że w uzasadnieniu decyzji brak jest wskazania faktów uznanych za udowodnione, brak odniesienia do konkretnych dowodów i brak wyjaśnienia, dlaczego zastosowano właśnie taką, a nie inną wykładnię przepisów dotyczących prawa do informacji publicznej. W ocenie organu drugiej instancji oznacza to naruszenie obowiązku działania w oparciu o pełny materiał dowodowy oraz zasad budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej.
W decyzji prezesa sądu okręgowego przypomniano też ogólne zasady rządzące dostępem do informacji publicznej. Zwrócono uwagę, że informacja publiczna obejmuje dane dotyczące wydatkowania środków publicznych, w tym wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne, a ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność ma charakter wyjątkowy. Podkreślono, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest w orzecznictwie rozumiane szeroko, a ocena, czy dana osoba mieści się w tym pojęciu, wymaga każdorazowo indywidualnej analizy zadań i kompetencji w konkretnej jednostce.
Prezes sądu okręgowego nie przesądził jeszcze definitywnie, czy w tej sprawie główny księgowy w sądzie spełnia kryteria osoby pełniącej funkcję publiczną. Wyraźnie jednak wskazał, że decyzja prezesa sądu rejonowego zapadła przedwcześnie, bez dostatecznego zbadania stanu faktycznego i bez pełnego rozważenia argumentów przedstawionych w odwołaniu. Organ drugiej instancji zaakcentował, że ponowne rozpoznanie sprawy powinno uwzględniać zarówno obowiązek ochrony prywatności, jak i konstytucyjnie umocowaną zasadę przejrzystości działania władz publicznych, w tym jawność finansów publicznych w sądach.
Co w praktyce oznacza ten spór dla jawności w sądach?
Sprawa, w którą zaangażowana jest nasza organizacja, pokazuje, że sposób rozumienia pojęcia funkcji publicznej ma bezpośrednie przełożenie na to, jak szeroka jest jawność wynagrodzeń w sądach. W podejściu prezentowanym przez prezesa sądu rejonowego główny księgowy jest traktowany jako pracownik, którego rola sprowadza się do wykonywania zadań pod nadzorem kierownika jednostki, a jego wynagrodzenie pozostaje elementem chronionej prywatności. W podejściu przedstawionym w odwołaniu i częściowo podzielonym przez prezesa sądu okręgowego istotny jest rzeczywisty wpływ głównego księgowego na gospodarowanie środkami publicznymi, a tym samym – znaczenie jego stanowiska dla realizacji zadań publicznych.
Nasza organizacja wskazuje, że informacja publiczna a wynagrodzenie w sądach nie może być rozpatrywana w oderwaniu od roli, jaką dana osoba odgrywa w systemie finansów publicznych. Jeżeli główny księgowy współdecyduje o wydatkowaniu środków, kontroluje zgodność operacji z planem finansowym i ponosi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, to trudno uznać, że jego wynagrodzenie dotyczy wyłącznie sfery prywatnej. Decyzja prezesa sądu okręgowego, uchylająca odmowę udostępnienia informacji, sygnalizuje konieczność bardziej wnikliwego podejścia do takich wniosków i respektowania standardów wynikających z orzecznictwa sądów administracyjnych.
Spór o jawność wynagrodzenia głównego księgowego sądu jest więc czymś więcej niż tylko kwestią jednego wniosku o dostęp do informacji publicznej. Dotyka podstawowego pytania o to, jak przejrzyście są zarządzane środki publiczne w wymiarze sprawiedliwości i jakie narzędzia kontroli społecznej przysługują obywatelom oraz organizacjom reprezentującym pracowników sądów. Dalszy bieg tej sprawy pokaże, w jaki sposób sądy administracyjne zrównoważą ochronę prywatności z zasadą jawności finansów publicznych w sądach.